Achát - 2005: "Tvorba rozpočtu v Nové Pace"

Tvorba rozpočtu - několik praktických poznámek

Rudolf Cogan

Úvod

Rozpočtová sezóna se snad chýlí ke konci, o rozpočtu města pro rok 2005 rozhodne zastupitelstvo města ve své schůzi dne 8. prosince 2004. Po dlouhé době nebude přijímáno přechodné řešení ve formě rozpočtového provizória. Tento článek uvádí především praktické poznatky a ujasňuje některé obecné pojmy rozpočtování. Analyticky také dospívá k teoretickým vývodům. V závěru je předloženo „rozpočtové desatero“, jakýsi sumář praktických rad pro rozpočtování ve hmotném (nikoliv procesním) slova smyslu.

Článek obsahuje formulace předestřené ve schůzi zastupitelstva města dne 20. října 2004, tisk je ve svých zprávách poněkud zjednodušoval. Přílohou je návrh rozpočtu města pro rok 2005 jak byl přijat při prvním projednávání ve finančním výboru dne 2. listopadu 2004. Každý občan může k němu uplatnit své návrhy ve schůzi dne 8. prosince 2004, od 17:30 hod v sále MKS Nová Paka.

Hospodářský systém města

Rozpočet je „jen“ dílčí úkon v hospodářském systému města. Hospodaření obecně je pak řízená a účelná správa bohatství dané jednotky. Účelem hospodaření je maximalizace celkového užitku v daném časovém horizontu pro příjemce služeb od obce (např. student přijímá vzdělání nebo se občan prochází upraveným parkem) při daných zdrojích.

Veřejná služby se poskytují prostřednictvím věcí (chodník, nebo i světlo, což je i z právního hlediska věc) a dále skrze úkony zaměstnanců či jiných osob, osobním plněním. Z hlediska efektivity by bylo vhodné, aby tyto dvě kategorie byly snadno převoditelné. V soukromém sektoru se znovu a znovu každý podnikatel rozhoduje zda určitá kombinace věcí (tzv. kapitálu) a práce (lidí) je pro daný produkt nejvhodnější. Ve veřejné správě volené však je tato změna (substituce) velmi omezena. Zaměstnanci veřejné služby jsou totiž také voliči, a tak jim často politikové nadbíhají a snaží se je získat na svoji stranu, což nevládní strany nemohou, resp. mohou jen slibovat.

Hospodaření s majetkem se uskutečňuje na bázi stavových (stálých aktiv) a tokových (oběžných aktiv) veličin, tedy v principu věcí a nehmotného majetku na jedné straně a dále peněz. Lze tedy oddělovat na jedné straně hospodaření se stálými aktivy a na druhé straně peněžní hospodaření, provázanost obou systémů je však evidentní.

Z hlediska řízení hospodaření je podstatnější řízení peněžního toku, lze říci, že jeho prostřednictvím ovlivňujeme požadovanou práci a rozsah a kvalitu majetku města. Základním, zákonem předepsaným, rozhodnutím v hospodaření je tak rozpočet, jako rozhodnutí o peněžních tocích.

Analýza užitečnosti

Z hlediska veřejných financí jako nauky je elementární teoretickou fundací pro rozdělování omezených zdrojů mezi příjemce veřejných služeb teorie mezního užitku. Je třeba poměřovat vydané jednotky peněz (např. 100 000 Kč) z hlediska množství užitku, který dodatečně zajistí. Zda větší službu (větší užitek) veřejnosti přinese dodatečných 100 000 Kč v kolonce „A“ nebo na výdaj „B“. Tuto mezní analýzu musíme mít stále na mysli a vědět, že rozpočtování je srovnávání, nikoliv možnost pracovat s absolutními čísly. I když každý kdo něco z rozpočtu požaduje, bude nutně vysvětlovat, že jeho nárok je mandatorní, tedy povinný. On totiž nevidí a ani nechce vidět provázanost a relativnost všech výdajů.

Rozpočet a ostatní složky hospodaření

Tvorba rozpočtu, tedy učinění rozhodnutí, kterým zastupitelstvo schvaluje rozpočet, je ze zákona povinně každoroční.

Majetek obce a rozsah požadované práce (počet zaměstnanců) nemá takové každoroční rozhodnutí, a není to optimální. Bylo by dobře každoročně (nebo alespoň v delší periodě) promyslet systém pracovních míst a majetkovou strukturu a nějak s nimi aktivně pracovat. To je jeden ze zásadních závěrů tohoto příspěvku – peněžní toky mají každoroční, v principu jednorázové, a řekněme i koncepční rozhodnutí. Majetek a množství zaměstnanců však bohužel nemá toto každoroční dobrodiní (z hlediska efektivity, z hlediska zaměstnanců je to samozřejmě výhodou). Kdyby tomu tak bylo, určitě by jednorázovým srovnáním došlo k mnoha změnám. Zjistilo by se, že někde je pracovníků relativně málo, někde hodně a mohlo by pak na základě srovnávací analýzy dojít k přesunům, které by pravděpodobně přinesly zvýšení poskytovaného užitku. To stejné by mělo být prověřeno i u majetku.

Obsah rozpočtu

Stanovené příjmy jsou pouze prognózou, která vychází z minulých let, právních předpisů a vztahů k ostatním rozpočtům. Výdaje pokrývají okruh veřejných služeb, které určíme. V zastupitelstvu se snad kondenzuje vůle politických subjektů, které byly voliči povolány ke správě města na základě svých volebních programů. V ideálním případě by v rozpočtu byla transformována vůle občanů - voličů. Závěry některých věd (teorie veřejné volby) však signalizují nedostatky tohoto transmisního mechanismu v rámci demokratického vládnutí (např. tzv. racionální neznalost voličů a prosazování zájmových skupin). I přes tyto výhrady je to v dějinách lidské společnosti jedna z lepších metod správy veřejných zájmů.

Rozpočet a člen zastupitelstva

Pro každého člena zastupitelstva (skupinu členů) však z toho plyne vrcholná důležitost rozhodnutí o rozpočtu, neboť ten je skutečně základním kamenem správy samosprávné jednotky. Pokud má člen zastupitelstva v úmyslu něco změnit, posílit nebo naopak oslabit, pak tvorba rozpočtu je základní příležitostí. Ovšem není to snadná záležitost, neboť proti němu stojí obvykle argumentačně dobře připravení vedoucí jednotlivých odborů příslušného úřadu a příspěvkových organizací, kteří považují výdaje ve svých kapitolách za „mandatorní“. Změna těžiště rozhodování pak vyžaduje mnoho úsilí, vůle a jednoty v řadách členů zastupitelstva.

Praktické rozpočtování

Závěrem k otázce rozpočtu uvedu několik rad, které mohou být předmětem další diskuse. Nejedná se tedy o výčet teoretických pouček, ale spíše o empirické závěry, které mohou dosáhnout zobecnění. Jedná se o praktický pohled, který za prioritu považuje především ustavení stability hospodářského systému. Tento záměr se samozřejmě obtížně prosazuje, neboť není v souladu s krátkodobou pozicí politických sil v zastupitelstvu a podléhá tzv. politickému cyklu. Cíle rozpočtování jsou uvedeny v pořadí významnosti. Zde je tedy takové praktické desatero pro tvorbu rozpočtu:

Regulace míry zadlužení – závazky nesmí přesáhnout stanovený podíl jistých příjmů města (snad lze doporučit 20 až 30% hranici). Samospráva by se neměla exponovat riziku v takovém rozsahu jako podnikatelské subjekty.
Permanentní likvidita - za adekvátní lze považovat zůstatek odpovídající příjmům běžně dosahovaným za dva, lépe však tři měsíce, při poklesu pod stanovenou hodnotu, je třeba doplnit likviditu i úvěrem.
Stabilizace výdajů na organizační složky a příspěvkové organizace - je třeba ustát jejich tlak při sestavování rozpočtu a nepřipustit „lavinový efekt“ jejich požadavků na vyšší mzdy.
Mít separátně neustále prostředky pro podporu investičních dotací, podmínkou pro poskytnutí dotace je často spoluúčast příjemce, a tak je třeba být připraven.
Rozpočet je třeba schvalovat jako mírně přebytkový, vždy s rezervami, výslovně určenými i skrytými. Za adekvátní lze snad považovat rezervu 1 % z celkových výdajů jako všeobecnou rezervu, pro investice lze doporučit 10% investiční rezervu, podle celkových výdajů na investice.
Jasné definování a vyznačení priorit – mělo by být aktivně zkoumáno, co si členové zastupitelstva přejí, neměl by se jen přepisovat rozpočet posledního období navýšený o inflaci. Je třeba poctivě zkoumat preference, což není jednoduchý úkol.
Dlouhodobé plánování – je třeba plánovat nejen na rok, ale i na dobu delší, nezatěžovat příští zastupitelstva svými krátkodobě motivovanými rozhodnutími.
Vazba úvěrů jen na krytí investic, úvěr by neměl být využit na provozní výdaje. Splácení úvěrů nesmí přesáhnout životnost investice.
Při prodeji kapitálového aktiva je třeba výnos znovu použít k pořízení jiného kapitálového aktiva – zabránit redukci kapitálu.

10. Provozní rozpočet je třeba mít schválený vždy před započetím roku (o výdajích na investice lze rozhodnout i později). V právním vyjádření – případné rozpočtové provizorium v provozní části musí být zamýšleno jako definitivní plán, investice mohou přidány, pokud je k dispozici více zdrojů.